Abril de 2008
Año IV, Número 30
La seguridad pública es el componente más frágil y vulnerable de la
gobernabilidad en México
Raúl Fraga
La intervención del ejército mexicano en el combate al narcotráfico y al crimen organizado ha sido un tema polémico en los últimos meses, lo que muestra la falta de capacidad de las instituciones encargadas de salvaguardar el orden. La historia no es nueva, pero cada día es más preocupante: policías corruptos, autoridades involucradas con la delincuencia organizada, falta de operatividad gubernamental.
Durante la celebración del día del ejército -19 de febrero-, el presidente de la República, Felipe Calderón, destacó la labor de las fuerzas armadas en contra de la delincuencia organizada y el narcotráfico. Además, anunció un apoyo económico para sus integrantes.
Por su parte, el secretario de la Defensa Nacional, Guillermo Galván, expresó: "vivimos en un mundo globalizado, cuyos antagonismos mantienen en muchas regiones la inestabilidad como divisa emblemática por excelencia. El narcotráfico y el crimen organizado representan un peligro real para la salud y seguridad de todos, así como para la estabilidad de las instituciones nacionales. Este panorama ha hecho imperativo que las fuerzas armadas dentro del marco jurídico realicen un determinante combate frontal contra las formaciones delictivas que atentan a la sociedad y ponen en riesgo la seguridad nacional, al pretender construir imperios del crimen. No daremos ni un paso atrás. Continuaremos sin descanso hasta someterlas".
Las reacciones ante la intromisión del ejército fueron inmediatas; para la presidenta de la Cámara de Diputados, Ruth Zavaleta Salgado, "el ejército mexicano no tiene por qué enfrentar al narcotráfico" y se pronunció a favor de crear un cuerpo especial en el combate al crimen organizado.
En su editorial del 20 de febrero, el diario El Universal consideró que "sería difícil pensar lo que podría ocurrir si las Fuerzas Armadas fuesen retiradas de esa lucha. Las policías federales y locales no parecen listas a enfrentar grupos de sicarios constituidos y entrenados por desertores de la milicia. Que las Fuerzas Armadas no son el instrumento ideal puede ser cierto. Lo que es absolutamente correcto es que son el único a disposición del gobierno".
En entrevista con Humanidades y Ciencias Sociales, Raúl Fraga, especialista en temas de seguridad pública, estimó que "es muy difícil creer que el ejército responda a otra lógica distinta con lo que hasta ahora se ha visto".
Raúl Fraga es autor y coordinador académico del diplomado "Análisis de la seguridad pública en la coyuntura mexicana", que se imparte en diversas universidades y centros de enseñanza superior, y que inició en la Universidad Nacional Autónoma de México. Asimismo, Fraga ha colaborado en diferentes medios de comunicación impresos y electrónicos. Estuvo a cargo de la Unidad de Inteligencia y Análisis del periódico El Financiero; es coautor del libro Los desafíos de la seguridad pública en México, coeditado por la Universidad Iberoamericana, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y la Procuraduría General de la República (PGR).
Como especialista en asuntos de seguridad pública, ¿qué opina sobre la participación del ejército en la lucha contra el crimen y el narcotráfico?
-Las primeras acciones del presidente Felipe Calderón fueron los operativos conjuntos en contra del narcotráfico y la delincuencia organizada, que iniciaron el 11 de diciembre de 2006. Esto manifestó el interés institucional del presidente por encontrar un apuntalamiento clave con el ejército. Su gobierno reconoce los desafíos del crecimiento del fenómeno delictivo en México, y se sabe que las estructuras de seguridad y justicia del país no están en condiciones de enfrentar la dimensión del monstruo delictivo y del narcotráfico.
Ello contrasta con el sexenio de Vicente Fox, donde se dejó pasar el fenómeno criminal; aunque en su discurso lo mencio-naba, estaba ausente en las agendas y en las acciones de gobierno. Desde el arranque de su mandato, el presidente Calderón pretende impulsar este tipo de acciones que también atienden a la crisis de seguridad pública. En México, la participación del ejército en tareas de seguridad pública no es un asunto nuevo, sino que se inscribe en una serie de coyunturas en donde los presidentes y gobiernos en turno ejercieron el mandato como jefes supremos de las fuerzas armadas.
Sin embargo, el nivel de recrudecimiento alcanzado por el fenómeno delictivo en los últimos tres lustros ha complicado la situación. En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari fue necesario destacar en el discurso presidencial la fuerza con que el gobierno mexicano emprendía el combate al narcotráfico y la delincuencia organizada. A partir de 1994, algunos episodios -los asesinatos de Luis Donaldo Colosio, José Francisco Ruiz Massieu y el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, con su declaración de guerra contra el Estado mexicano, el presidente en turno y el ejército- cambiaron drásticamente las estructuras de poder.
De acuerdo con los registros de los índices delictivos, la década de los noventa quedó como la de mayor violencia criminal en México. Así pues, se amplió la participación del ejército, sobre todo en áreas específicas.
Cabe recordar el caso de la capital del país, cuando llegó Óscar Espinosa Villarreal como regente, nombrado por el presidente Ernesto Zedillo. El primer secretario de Seguridad Pública de Espinosa Villarreal fue David Garay Maldonado, pero debido a una crisis política generada el 28 de mayo de 1995, el presidente se vio obligado a quitarlo del cargo y a sustituirlo por el general Enrique Tomás Salgado Cordero.
La presencia de Salgado Cordero, quien desarrolló un papel muy importante de combate al narcotráfico en Guerrero, hizo mucho más evidente la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. Asimismo, generó controversia porque se decía que constitucionalmente el ejército estaba facultado para realizar tareas específicas: la defensa de la soberanía, la atención de escenarios que colocaran en riesgo los intereses de la nación; pero no podía participar en tareas de carácter civil. La presencia de Enrique Tomás Salgado Cordero fue de mayor visibilidad en cuanto a los espacios donde han participado militares agentes de seguridad pública.
Un personaje de alto grado militar, como Felipe Bonilla o como algunos otros que estuvieron muy cercanos a la realización de operativos y tareas que en un primer momento generaron polémica, luego alcanzaron aceptación en algunos sectores, porque Salgado Cordero tomó como espacio de atención especial la delegación Iztapalapa, caracterizada por sus altos índices delictivos, y que, junto con las delegaciones Cuauhtémoc y Gustavo A. Madero, es una de las tres demarcaciones políticas de mayor problemática delictiva en la capital.
En Iztapalapa se llevaron a cabo tareas interesantes; por ejemplo, sustituyeron a los policías por militares. Los policías fueron enviados a la academia para prepararse con otro tipo de instrumentos operativo-técnicos, a fin de responder mejor a la defensa de los intereses de la ciudadanía. Sin embargo, a pesar de que Salgado Cordero mostró logros por el número de detenidos, fue un episodio cuestionado, pues en septiembre de 1997 el programa "Ciudad desnuda" de TV Azteca transmitió impactantes imágenes de los asaltos a automovilistas en la colonia Buenos Aires.
Cuando se transmitieron esas escenas, se generó un fenómeno de alcances mediáticos que rebasó la capacidad de respuesta de las autoridades locales y federales. Las agencias internacionales mostraron las imágenes en donde se observó cómo con absoluta impunidad algunos jóvenes armados obligaron a los automovilistas a bajar de sus vehículos. El caso fue tomado por la Comisión de Seguridad Pública de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En 1997 todavía no existía una Comisión de Seguridad Pública ni en la Cámara de Diputados ni en el Senado de la República; una grave falla.
En 1997, los militares estaban encargados de la seguridad pública, y eso alentó los argumentos de los grupos y actores de opinión que se oponen a la participación del ejército, sustentados en lo que tiene que ver con el marco jurídico normativo. Por otro lado, se desdibujó el papel de las fuerzas armadas en tareas vinculadas con la seguridad pública.
Todo esto es un tema recurrente; un proceso acumulativo de deterioro de las instituciones, de la seguridad y de la justicia en México.
No obstante, habrá que recordar que en la década de los noventa ocurrieron casos importantes; por ejemplo, de 1991 a 1994 se creó la primera Ley de Seguridad Pública para el D.F. En 2004 se estableció la Ley de Seguridad Nacional en México, donde se definió qué tareas corresponden a qué institución, separando lo que se relaciona con la participación militar.
¿Por qué el presidente de la República se apuntala en la figura histórica del ejército?
-La dimensión del desafío criminal y del poderío del narcotráfico sobrepasa el aparato de poder presidencial en México. Además, es una opción en este momento, pues no cuenta con los apoyos y consensos políticos; el presidente se vio en la nece-sidad de apoyarse en una institución sólida como el ejército.
Algunos estudiosos y especialistas que conocen cómo se ha dado la participación del ejército en otros países -por ejemplo en Colombia-, saben que ésta es temporal; mientras se recomponen, actualizan, modernizan o refuerzan las instituciones policiacas para enfrentar a las organizaciones criminales.
¿Qué pasará con las otras instituciones, con los cuerpos policiacos?
-El 19 de febrero se dio luz verde a la reforma de justicia penal y seguridad pública en la Cámara de Diputados. Esta reforma plantea reordenar todo el aparato institucional relacionado con la prevención del delito, la procuración, administración e impartición de justicia, y con la readaptación de penas del sistema carcelario. Se plantea modernizar las corporaciones policiacas. Lo intentó el ex presidente Vicente Fox, cuando en 2003 envió la iniciativa de reforma integral de seguridad pública y justicia, pero no contó con operadores políticos que cabildearan en el Congreso.
Con esta reforma de justicia penal y seguridad pública se reformulan las reglas y tareas para las diferentes instituciones, para las corporaciones policiacas en el contexto federal, estatal y municipal. Siempre se ha hablado de una supuesta coordinación entre las policías, pero para nosotros no existe.
También hay nuevas reglas para jueces y para jefes de ministerio público. Es una reforma integral que los estudiosos con-sideran que se necesitaba en México desde hace tiempo. Esta nueva reforma plantea un periodo de ocho años para poder reformular, modernizar, preparar y garantizar la capacitación del nuevo perfil que se requiere en las corporaciones policiacas. Es un asunto de alta prioridad en el país, pero también de altos desafíos, porque se afectan poderosos intereses que han permeado en las instituciones de seguridad y justicia.
¿Cuál es su valoración del problema de la seguridad pública en México?
-En México, la historia de las corporaciones policiacas es la historia de la convivencia entre los grupos de poder político y los de poder informal. La delincuencia organizada irrumpe como parte de todo un proceso de años, cuyo motor fundamental es el narcotráfico. La delincuencia organizada y el narcotráfico son muchísimo mayores que antes. Por lo tanto, éste es un asunto en el que no se sabe con exactitud cuándo podría resolverse. Hay quienes aseguran que obligaría a vivir un grave y profundo proceso de reestructuración, como se vivió en Italia en el 2002. Ese año la mafia asesinó al juez Giovanni Falcone y fue la declaración de guerra de la mafia en contra del Estado italiano. Se verificó un proceso de nuevas fórmulas, de innovar la capacidad de las instituciones para enfrentar la dimensión de la delincuencia organizada.
La delincuencia organizada y el narcotráfico son expresiones de corte globalizador; por lo tanto, no sólo se relacionan con decisiones internas o nacionales, sino, como lo dicen los especialistas, implican y obligan a las autoridades mexicanas a abrirse a la cooperación internacional.
El propio caso colombiano ilustra que el Plan Colombia contó con la asesoría y el financiamiento del gobierno de los Estados Unidos. En México, el discutido Plan Mérida, según algunos, es simplemente la reedición del Plan Colombia.
La reestructuración de los organismos institucionales que se encargan de combatir la fuerza de las organizaciones criminales, es un asunto que no será sencillo y tampoco de exclusiva participación de autoridades o de instancias nacionales; se trata de una dimensión que obliga a la cooperación internacional.
¿No podemos tener otras lecturas de lo peligroso que representa mantener a los cuerpos del ejército en las calles?
-Claro; algunos legisladores, sobre todo de partidos de oposición al PAN, han planteado que la participación del ejército contra organizaciones criminales y narco atenta contra las libertades democráticas y los derechos de los ciudadanos. A esto se suman las circunstancias que llevaron a episodios graves en el movimiento estudiantil de 1968. Es un asunto cuestionable, que la autoridad debería replantear porque la seguridad pública en México es la hebra, el componente más frágil y vulnerable de la gobernabilidad. Es un tema ligado a la guerra de percepciones, al papel clave que juegan los medios de comunicación, la opinión pública calificada y los sectores de pensamiento crítico en el país.
La participación del ejército continuará, al menos de manera temporal; pero habría que ver bajo qué marco jurídico, porque para el presidente es una estrategia de acompañamiento institucional ante el desafiante reto que representa el crimen organizado y el narcotráfico.
Por otra parte, los legisladores no han hecho su tarea; siguen desconociendo los potenciales y amenazas. Se deben conocer a fondo los contenidos de esta reforma judicial; son contados los que de verdad saben de qué se trata, de qué se está hablando.
En México es necesario encontrar nuevos espacios de coparticipación entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, pero también entre los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.
Habrá que destacar la tarea que tienen los académicos, los especialistas, a quienes poco se atiende en México. De vez en cuando se les escucha, pero sin darles la oportunidad de enriquecer. Ellos trabajan para indagar, proponer, generar materiales de reflexión; sin embargo, los responsables de las decisiones no los toman en cuenta.